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Apr 20 2008
Supplied or written by Philipp Terhorst

Introducci贸n



En Per煤, las pol铆ticas de agua y saneamiento urbanos est谩n dirigidas hacia la liberalizaci贸n comercial y la participaci贸n del sector privado (PSP), aunque la tendencia se ha visto un tanto frenada por importantes errores en el dise帽o de la PSP y una creciente resistencia a la privatizaci贸n. Los problemas de los servicios de agua y saneamiento del sector p煤blico son considerables, pero no existe una voluntad pol铆tica significativa ni una pol铆tica adecuada para abordarlos de forma sustancial. Trabajadores, ciudadanos y usuarios no s贸lo se oponen a la privatizaci贸n del agua en todas sus formas, sino que tambi茅n se movilizan para mejorar y democratizar el suministro p煤blico de agua.

Este cap铆tulo se centra en las experiencias de la ciudad andina de Huancayo, en el departamento de Jun铆n, donde en los 煤ltimos a帽os el desaf铆o de encontrar alternativas a la privatizaci贸n se ha cristalizado y ha dado a煤n otro gran paso adelante.

En Huancayo, los movimientos en defensa del agua han desarrollado un innovador modelo de lo que se conoce como asociaci贸n p煤blico-p煤blica o asociaci贸n entre organismos p煤blicos (PUP en ingl茅s) como alternativa a la privatizaci贸n. La organizaci贸n de los movimientos sociales Frente de Defensa del Agua de la Regi贸n Jun铆n (FREDEAJUN) consigui贸 evitar la privatizaci贸n y, a trav茅s de un proceso participativo organizado de abajo hacia arriba, desarroll贸 una propuesta alternativa para reformar la empresa p煤blica SEDAM Huancayo S. A. La plataforma FREDEAJUN y uno de sus integrantes locales, el Sindicato 脷nico de Trabajadores de Agua Potable y Alcantarillado de Huancayo (SUTAPAH), tambi茅n lograron establecer una asociaci贸n p煤blico-p煤blica entre SEDAM y Aguas Bonaerenses S.A (ABSA), una operadora p煤blica de agua de propiedad y gesti贸n sindical del estado de Buenos Aires, Argentina.

Este cap铆tulo analiza en primer lugar la estructura del agua y el saneamiento urbanos en Per煤, y su propensi贸n hacia la PSP. A continuaci贸n, examina la labor de la Federaci贸n Nacional de Trabajadores de Agua Potable (FENTAP) como un actor fundamental y de vanguardia en el movimiento del agua peruano. El cap铆tulo pasa entonces a explicar la resistencia a la privatizaci贸n que se vivi贸 en Huancayo, y la construcci贸n 鈥揹e abajo hacia arriba鈥 de una alternativa p煤blica por parte de FREDEAJUN. Por 煤ltimo, se repasan los procesos pol铆ticos y t茅cnicos que culminaron con el acuerdo pionero entre SEDAM y ABSA, y se analiza el funcionamiento de esta asociaci贸n p煤blico-p煤blica hasta la fecha.

El sector del agua urbana en per煤

A principios de los a帽os noventa, el sector del agua de Per煤 se reorganiz贸 bajo la dictadura de Fujimori, con la colaboraci贸n del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La gobernanza del sector se desregul贸 para fomentar un mercado liberalizado. En 1992, por ejemplo, se cre贸 un organismo (SUNASS) con la idea de que se encargara de regular a las empresas privadas de agua. Ya en abril de 1990 se hab铆a disuelto el Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), la empresa central del Estado, y el sector se hab铆a dividido entre zonas rurales y urbanas. Desde principios de los a帽os noventa, las pol铆ticas de descentralizaci贸n y liberalizaci贸n han procurado conseguir que el agua urbana sea susceptible de privatizaci贸n, lo cual se ha traducido en una inclinaci贸n estructural hacia la PSP. Todo ello ha desembocado en esc谩ndalos de salud p煤blica, y en dilemas en materia de estructura, administraci贸n y finanzas para el actual sistema del sector p煤blico.

De los 27 millones de personas que viven en Per煤, m谩s del 40% lo hace por debajo del nivel de pobreza nacional. En torno a 6,4 millones de personas carecen de acceso seguro y adecuado al agua; cifra que llega hasta los 11,3 millones de personas en el caso del saneamiento. Esto se explica, entre otras cosas, porque los servicios de agua municipales no proporcionan una cobertura suficiente de agua y saneamiento, por un tratamiento deficiente de las aguas residuales y por una mala calidad de servicio que pone en peligro la salud de la poblaci贸n. Los servicios de agua municipales son gestionados sin la eficacia y eficiencia necesarias, y se ven altamente afectados por la injerencia pol铆tica de los propietarios municipales.

La participaci贸n del sector privado

La carrera hacia la gesti贸n privada del agua empez贸 durante la dictadura de Fujimori, pero ha sido adoptada incluso con mayor entusiasmo por los gobiernos democr谩ticos que le han sucedido. Durante la presidencia de Alejandro Toledo, el Plan Nacional de Saneamiento 2005-2015 ten铆a el objetivo espec铆fico de promover la participaci贸n del sector privado. Este plan sigue vigente en la actualidad, con la presidencia de Alan Garc铆a, que utiliza los dobles raseros para oponerse p煤blicamente a la privatizaci贸n del agua y, al mismo tiempo, seguir aplicando y elaborando pol铆ticas para la PSP. Por otra parte, hay condicionalidades ligadas a los programas de financiaci贸n de donantes internacionales como el BID. Es evidente que las ambiciones de PSP del Gobierno, perfiladas en el Plan Nacional de Saneamiento 2005-2015, han llegado a un punto muerto. Muchos proyectos de privatizaci贸n se han anulado a ra铆z de la resistencia local y nacional. El sector p煤blico del agua en las zonas urbanas est谩 sumido en un caos que se ve a煤n exacerbado por un abandono deliberado y una mala gobernanza, todo ello a expensas de la poblaci贸n peruana.

La FENTAP y los movimientos nacionales en defensa del agua

A pesar de la victoria parcial en la lucha para detener 鈥搊 al menos retrasar鈥 los planes de PSP en el sector, la situaci贸n pol铆tica de los movimientos peruanos en defensa del agua deja lugar a pocas dudas de que para dejar atr谩s lo que se podr铆a denominar neoliberalismo del agua, ser谩 necesario plantear un desaf铆o m谩s significativo y constructivo a la agenda de reformas neoliberales. La 煤nica forma de detener realmente el neoliberalismo del agua, de transformar y mejorar los servicios p煤blicos de agua y saneamiento, y de este modo lograr el derecho humano de acceso universal al agua debe pasar, fundamentalmente, por abordar el deterioro y la disfunci贸n del sector p煤blico, sin olvidar cuestiones esenciales de derechos (derechos laborales, a servicios p煤blicos, a la participaci贸n p煤blica, etc茅tera). La labor de los movimientos del agua peruanos, especialmente de la FENTAP, y la experiencia de Huancayo se deben entender como un intento por alterar la v铆a de desarrollo del sector poniendo en marcha, desde abajo hacia arriba, alternativas p煤blicas, viables y funcionales a la privatizaci贸n. Es en este contexto en que los movimientos peruanos plantean exigencias pol铆ticas, y desarrollan propuestas profesionales y t茅cnicas para "modernizar sin privatizar" los servicios. En el plano nacional, la FENTAP ha conseguido incorporar la privatizaci贸n del agua a la agenda pol铆tica. La Federaci贸n, por ejemplo, particip贸 en una red nacional que consigui贸 bloquear una propuesta legislativa que habr铆a servido para liberalizar y comercializar a煤n m谩s los recursos y servicios h铆dricos. En el 谩mbito local, la FENTAP ha estado muy activa en las labores de creaci贸n y apoyo de acciones sindicales por parte de sus miembros afiliados.

La estrategia de la FENTAP consiste en que el sindicato local organice un foro p煤blico sobre la privatizaci贸n del agua 鈥揺n que se puedan dar cita distintos grupos de la sociedad civil鈥 con el objetivo de construir frentes de defensa del agua. El frente se puede convertir en un espacio donde ciudadanos y trabajadores luchen contra la privatizaci贸n del agua. A pesar de los reveses sufridos en ciudades como Tumbes, donde no se pudo evitar la entrada del sector privado, la experiencia en otras ciudades como Chiclayo, Ica, Puira y Paita demuestra que la FENTAP ha desarrollado una estrategia eficaz y progresista.

La FENTAP pretende desarrollar estos frentes locales para que no sean s贸lo actores de mera resistencia, sino tambi茅n generadores de propuestas alternativas para una modernizaci贸n sin privatizaci贸n. Esta estrategia funcion贸 bien en Chiclayo, donde se logr贸 detener un proceso de PSP en 2005. En Chiclayo, el sindicato y el frente locales desarrollaron y emplearon en sus campa帽as una propuesta alternativa para reformar la empresa del agua sin necesidad de recurrir a la privatizaci贸n. Sin embargo, la experiencia demostr贸 tambi茅n lo dif铆cil que es para movimientos nacionales y locales poner verdaderamente en pr谩ctica estas propuestas de desarrollo alternativas. Y es que aunque la propuesta alternativa fue un elemento crucial para detener la PSP, no fue tarea f谩cil aplicarla una vez desapareci贸 la amenaza directa de la privatizaci贸n y se aplacaron las movilizaciones.

En un proceso de aprendizaje, el sindicato y el frente locales de Huancayo se movilizaron y bloquearon el proceso de PSP con el argumento de que exist铆an alternativas p煤blicas. Pero en lugar de detenerse ah铆, desarrollaron una asociaci贸n p煤blico-p煤blica para dar un paso m谩s en su proceso de reivindicaci贸n de agua p煤blica para todos y todas.

Huancayo: la derrota de la privatisaci贸n

SEDAM Huancayo es una empresa de agua y saneamiento con un largo historial de mala gesti贸n por parte de antiguos alcaldes del municipio, que la explotaron para beneficio propio. A consecuencia de ello, existen graves problemas en la calidad del agua y hay un tremendo exceso de personal, ya que los alcaldes conced铆an puestos innecesarios a los amigos del partido. En 2003, el nuevo alcalde, Barrios Ipenza, puso en marcha la privatizaci贸n de SEDAM Huancayo S.A. El organismo nacional encargado de promover las inversiones privadas, ProInversi贸n, elabor贸 en un primer momento un modelo de concesi贸n, pero posteriormente, en respuesta a la oposici贸n local que despertaban los planes privatizadores, adopt贸 un modelo de contrato de gesti贸n.

En marzo de 2003, se cre贸 un frente local a iniciativa del sindicato SUTAPAH. El frente, conocido como FREDEAJUN, se ha convertido en un movimiento muy din谩mico a trav茅s del que se organizan y movilizan el sindicato, varios frentes de defensa de los distritos de Huancayo, asociaciones de trabajadores de mercado y padres y madres de escuelas, algunos campesinos y muchas otras personas. Las protestan alcanzaron su punto 谩lgido el 3 de marzo de 2005, d铆a en que se organiz贸 una huelga en todo el municipio para reivindicar que se anulara el proceso de privatizaci贸n. La demanda y el desarrollo de una alternativa p煤blica se convirtieron en una pieza fundamental del trabajo del frente.

Durante las elecciones generales de 2006, la privatizaci贸n del agua se convirti贸 en un tema electoral clave. El Partido Aprista intent贸 apaciguar los 谩nimos anunciando que la privatizaci贸n no formaba parte de su agenda nacional, y comunicando informalmente a la FENTAP de que la PSP en el Huancayo quedaba cancelada. A ProInversi贸n no le qued贸 otra opci贸n que abandonar la PSP, decisi贸n que fue anunciada el 26 de septiembre de 2006.

Una alternativa popular en marcha

A principios de 2006, estaba claro que era importante organizar un proceso de abajo hacia arriba en el seno del FREDEAJUN para desarrollar una propuesta alternativa que garantizara la propiedad y responsabilidad colectivas. De modo que, en abril de 2006, comenz贸 una serie de talleres con el apoyo de la FENTAP y algunas ONG internacionales de Amsterdam. En estos talleres, expertos del sector que simpatizaban con el movimiento (que no abundaban), representantes de las organizaciones miembro del frente y el consejo del frente desarrollar铆an una base com煤n de conocimientos sobre los problemas de SEDAM y las posibilidades para modernizar y democratizar la empresa. En septiembre de 2006, este grupo de trabajo present贸 un "Perfil b谩sico de modernizaci贸n sustentable, participativa y despolitizada de SEDAM Huancayo sin privatizaci贸n". En 茅l, se defend铆a que SEDAM contaba con todos los elementos para ser una empresa p煤blica viable, y se establec铆an nuevos principios que permitieran que un servicio p煤blico y participativo pudiera proporcionar agua y saneamiento adecuados a los ciudadanos-usuarios, que tendr铆an el derecho de controlar la compa帽铆a. El "perfil b谩sico" desarrollaba en profundidad planes para la aplicaci贸n de reformas administrativas e institucionales que inclu铆an, entre otras, la propuesta de una asociaci贸n p煤blico-p煤blica (PUP).

Este proceso y la propuesta resultante ilustran el primer cambio cualitativo del movimiento para convertirse en una fuerza social proactiva que pueda intervenir de forma constructiva en la pol铆tica y en las instituciones estatales, gestionar debates t茅cnicos y profesionales s贸lidos, y proponer planes alternativos para SEDAM. Sin embargo, con este 茅xito surgieron tambi茅n nuevos desaf铆os, tanto dentro del frente como en su labor pol铆tica. Lamentablemente, mientras la dirigencia del sindicato estaba muy activa, resultaba dif铆cil movilizar a los miembros del sindicato, ya que la inercia, ciertos intereses y el miedo imped铆an que se hicieran notar. Tambi茅n qued贸 claro que el frente deb铆a mejorar la comunicaci贸n con sus miembros y la organizaci贸n para seguir desarrollando el "perfil b谩sico" a trav茅s de un proceso popular fuerte y vivo. El "perfil b谩sico" deb铆a ser aprobado por todas las organizaciones miembro del frente y elaborado con mayor detalle por el sindicato. El frente intent贸 aplicar la propuesta alternativa a trav茅s de un Consejo T茅cnico-Social que el nuevo alcalde, Arq. Freddy Arana, hab铆a decidido abrir y que dar铆a al frente cierto poder de decisi贸n sobre el futuro de SEDAM. El Consejo estar铆a formado por representantes de la sociedad civil local, la iglesia, la universidad y otros actores de la zona. Sin embargo, cuando se puso de manifiesto que el frente iba a tener una voz fuerte dentro de dicho Consejo, la voluntad pol铆tica de Arana y de otros grupos de la sociedad civil comenz贸 a disminuir, ya que no deseaban permitir que los movimientos sociales controlaran el futuro de SEDAM. A fines de 2006, el frente triunf贸 con otra estrategia: negoci贸 directamente con la administraci贸n de SEDAM y propuso el establecimiento de una asociaci贸n p煤blico-p煤blica (PUP).

La asociaci贸n p煤blica-p煤blica

El segundo cambio cualitativo del movimiento de Huancayo lleg贸 cuando la FENTAP promovi贸 el desarrollo de una asociaci贸n entre organismos p煤blicos (PUP) del Sur. La PUP formaba parte integral del "perfil b谩sico" y se abord贸 de forma politizada. Esto significaba que el frente y el sindicato locales no s贸lo deb铆an establecer v铆nculos con redes del movimiento internacional por el agua, sino que tambi茅n deb铆an acercarse directamente a SEDAM con una propuesta concreta que pudiera vencer la resistencia local. Sobre todo, cuando la amenaza inmediata de la PSP hab铆a desaparecido pero la pol铆tica local segu铆a oponi茅ndose al proceso de reforma p煤blica, la PUP se convirti贸 en una herramienta para iniciar los cambios en el 谩mbito de la empresa. En octubre de 2006, la FENTAP se reuni贸 con el Sindicato de Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (SOSBA), de Argentina, ambos miembros de la Internacional de Servicios P煤blicos (ISP). Este encuentro tuvo lugar en el marco de los actos del Octubre Azul , en Uruguay, y en 茅l se acord贸 sondear las posibilidades de establecer una PUP entre ABSA, una operadora de agua p煤blica de propiedad y gesti贸n sindical del estado de Buenos Aires, y SEDAM. Esto demuestra cu谩n importantes son las redes transnacionales del movimiento global por el agua para generar proyectos innovadores. La FENTAP y ABSA persegu铆an un concepto de apoyo y colaboraci贸n no lucrativos en el estudio y la b煤squeda de estrategias para la reforma institucional y administrativa que inclu铆a el desarrollo de la participaci贸n social y sindical.

Tras los debates preliminares y un acuerdo de financiaci贸n con una ONG europea, Josefina Gabriel, de SUTAPAH, viaj贸 a la ciudad argentina de La Plata en febrero de 2007. En marzo de ese mismo a帽o, un representante del SOSBA y un administrador s茅nior de 5 de Septiembre, la operadora que posee y gestiona el SOSBA y parte de ABSA, viajaron a Lima y a Huancayo. Todo esto desemboc贸 en una declaraci贸n de intenciones firmada por FENTAP, FREDEAJUN, SUTAPAH y SOSBA en marzo de 2007, por la que se compromet铆an a trabajar hacia una PUP entre ABSA y SEDAM, y a fortalecer el movimiento en Huancayo. Con estas bases, el personal m谩s experimentado de 5 de Septiembre se reuni贸 con empleados de SEDAM, con el objetivo de presentar y consolidar la propuesta de PUP, y hacerse una idea de las realidades de la empresa peruana. En abril de 2007, el SOSBA present贸 una evaluaci贸n de SEDAM que demostraba que no s贸lo era viable introducir mejoras en la empresa, sino que era posible hacerlo con una inversi贸n menor de que lo se hab铆a pretendido con la PSP. Tambi茅n demostr贸 que SEDAM ten铆a potencial para convertirse en una empresa p煤blica con un buen funcionamiento; s贸lo era cuesti贸n de tomar las decisiones administrativas correctas. El SOSBA tambi茅n desarroll贸 un primer borrador para un contrato de modelo PUP y elabor贸 una serie de planes para involucrar a los gobiernos regionales en cuestiones relacionadas con los recursos h铆dricos.

La estrategia com煤n de los actores sociales y sindicales consist铆a en alcanzar un acuerdo pol铆tico-administrativo. En un principio, esperaban lograrlo en el Consejo T茅cnico-Social ya mencionado, iniciado por el alcalde de Huancayo, Freddy Arana, con el nombre de 鈥榤esa de concertaci贸n鈥. El frente hab铆a estado intentando que la mesa funcionara como un foro p煤blico a partir del que desarrollar el apoyo pol铆tico y social en Huancayo. Pero dado que la mesa no result贸 del todo operativa por los motivos ya mencionados, la PUP se promovi贸 directamente en la empresa. El gran paso se dio cuando el administrador general de SEDAM decidi贸 respaldar la propuesta de la PUP, que culmin贸, el 21 de junio de 2007, con la firma de un contrato entre SEDAM y ABSA. El acuerdo marco de cooperaci贸n entre ABSA y SEDAM Huancayo establece objetivos y actividades como, por ejemplo, desarrollo tecnol贸gico, intercambio de personal y conocimientos, desarrollo de capacidades para personal y usuarios, transferencia de tecnolog铆a y propuestas para mejoras administrativas. Los pr贸ximos pasos del plan de trabajo son una visita de personal de SEDAM a ABSA, y la incorporaci贸n de las propuestas de ABSA a trav茅s de un proceso organizado en el seno de SEDAM que pueda conducir a un nuevo ciclo de planificaci贸n y puesta en pr谩ctica de reformas en la empresa. En el momento de escribir estas l铆neas, esos pasos se est谩n retrasando porque el ayuntamiento de Huancayo y parte de los administradores s茅nior est谩n haciendo el vac铆o al proceso de reforma. 脡sta es una realidad de la pol铆tica y la gesti贸n del agua en Huancayo que deben afrontar y superar el frente, el sindicato y la PUP, como su herramienta t茅cnica pero politizada.

De manera que el proceso de la PUP se gener贸 entre empresas, pero s贸lo recibi贸 el apoyo provisional del alcalde de Huancayo, Arana. Esto se convertir铆a en un factor muy limitador durante todo el proceso de aplicaci贸n de la PUP. Otro de los problemas es que a煤n se est谩 pendiente de crear mecanismos de control social en la PUP y de mantener los procesos populares del frente m谩s vinculados con la PUP. En estos momentos, la PUP se revela como un paso cr铆tico en el desarrollo de SEDAM Huancayo como empresa p煤blica y participativa. Pero la situaci贸n sigue estando bloqueada porque la pol铆tica local y las barreras al cambio dentro de la empresa impiden las transformaciones necesarias en SEDAM, principalmente porque las reformas propuestas acabar铆an con d茅cadas de tradicionales sistemas de clientelismo, nepotismo e indebido control pol铆tico. Adem谩s, un desarrollo s贸lido de infraestructuras y adquisiciones reducir铆a las posibilidades de corrupci贸n. Tampoco resulta de especial ayuda que la gobernanza del sector y el actual gobierno central no simpaticen con el modelo de la PUP, ya que se contradice totalmente con la pol铆tica nacional de PSP. Adem谩s, la pol铆tica local en Per煤 y la vida p煤blica en general presentan tantas dificultades que es dif铆cil que el frente pueda exigir a los dirigentes pol铆ticos que den cuentas de su verdadero compromiso con la PUP.

Pero lo cierto es que la PUP ha evitado que se produzcan nuevos intentos de privatizaci贸n de SEDAM Huancayo y es un gran 茅xito para FREDEAJUN, SUTAPAH y FENTAP. Es necesario reconocer las posibilidades que ofrece la PUP y el hecho de que ha desarrollado, a trav茅s de la cooperaci贸n con ABSA, un plan serio y viable para la reforma y la mejora de la empresa con el objetivo de reducir costes, mejorar el mantenimiento y las inversiones, orientar el suministro del servicio hacia las necesidades de la poblaci贸n, y llevar adelante una reforma institucional para democratizar la empresa y hacerla responsable ante el p煤blico.


Perspectivas y conclusi贸n

El caso de Huancayo demuestra que a trav茅s de un fuerte movimiento local de ciudadanos y trabajadores es posible ampliar la lucha contra la privatizaci贸n para reivindicar servicios de agua p煤blicos. Y demuestra tambi茅n que las PUP son herramientas t茅cnicas y pol铆ticas para que los movimientos participen en la transformaci贸n de los servicios. La experiencia de Huancayo nos ense帽a asimismo una nueva forma de solidaridad activa en los movimientos transnacionales y entre las operadoras p煤blicas de agua. Ofrece un buen ejemplo al movimiento global por la justicia de c贸mo generar alternativas p煤blicas y emplear las asociaciones entre organismos p煤blicos.

Finalmente, si bien la PUP se erige como una victoria significativa para los movimientos peruanos en defensa del agua como un baluarte en contra de la privatizaci贸n, es importante tener en cuenta que se encuentra a煤n en sus etapas m谩s tempranas. La democratizaci贸n de la empresa p煤blica a trav茅s de la PUP sigue siendo un proceso conflictivo y complejo para el que el frente y el sindicato a煤n deben encontrar respuestas organizativas y pol铆ticas. Queda por ver c贸mo pueden los movimientos locales aplicar y hacer funcionar plenamente esta asociaci贸n a pesar de las trabas de la pol铆tica local, el gobierno nacional y la fuerte oposici贸n al cambio dentro de la propia SEDAM.



Philipp Terhorst es un activista que se dedica a la investigaci贸n y est谩 preparando el doctorado en el centro WEDC de la Universidad de Loughborough. Su trabajo se centra en el potencial de los movimientos por la democratizaci贸n de los servicios de agua en zonas urbanas.


Este art铆culo se public贸 por primera vez en abril de 2008, como parte de la edici贸n en 谩rabe de Por un modelo p煤blico de agua: triunfos, luchas y sue帽os (verano 2008).



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